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土地制度改革要先立法后改革

文章作者:来源:www.xax495.com时间:2020-01-15



十八届三中全会提出的农村土地制度改革的一些重要措施与现行法律法规的基本原则相一致,但有些提法与现行法律法规相抵触。过去土地制度改革的一个主要特点是首先进行试点,然后在总结经验后升级为法律。中央政府要求未来所有重大改革都要以法律为基础。在这方面,我们必须充分发挥法治在土地制度改革中的主导和促进作用。我们必须先立法,然后改革。即使他们先尝试,他们也必须得到法律授权,并按照法律程序进行,以确保土地制度改革进入法治轨道。

深化农村土地制度改革,就是要建立“所有权明确、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村土地产权制度。农村土地制度改革的关键是完善农村土地产权保护制度,使农民拥有的土地权利更加充分和安全,增强城乡土地权利的一致性。

目前,农村土地制度的改革应在以下领域依法进行。

1。依法稳定农村土地承包关系

1是实现土地承包关系长期不变的一种形式。有些地方早在1993年就开始了第二轮土地承包。30年的合同期将于2023年到期。许多农民仍然对30年的合同期感到不安全,仍然对合同期的长期稳定性感到担忧。为了从根本上缓解农民的担忧,中共十八届三中全会再次要求“稳定农村土地承包关系,长期不变”。几个中央一号文件要求研究“长期不变性”的具体含义和实现。“长期不变”是中央政府深化农村土地制度改革的重大决策,是对现行土地承包政策的延续、完善和发展。实施“长期稳定”的关键是确定合同期限是否是在第二轮合同到期后设定的,如果是,是多少年。如果没有承包期,土地承包经营权就接近于土地的集体所有权,这很容易被误解为实行土地私有制。我们倾向于有一个固定的术语“长期”。这样,有利于维护现行土地承包政策的稳定和延续,有利于当前承包期结束后向“长期稳定”的平稳过渡,有利于维护物权法律制度的统一。同时,也便于地方政府处理人地冲突、出让期限、征地补偿安置等问题。参照现行城市居住用地使用权和林地承包经营权的规定,建议将“长期不变”承包期定为70年,从两轮30年承包期届满后开始。《土地管理法》第14条规定“土地承包经营期限为30年”,《物权法》第126条规定“土地承包期限为30年”。因此,建议尽快修改这两项规定。

二是明确界定农民承包土地的资格。目前,在一些郊区村庄,由于缺乏法律和政策依据,农村集体经济组织成员的资格及其享有土地和集体经济利益分配的确认只能按照村庄规章制度进行,这使得农村地区迁入和迁出妇女的土地承包权难以落实,农村妇女等弱势群体的权益长期得不到有效保护。要稳定土地承包关系,必须弥补这方面的法律空白,明确界定农民承包土地的资格。建议在《农村土地承包法》等法律中增加相应条款,规范农民承包土地资格。

三是增强农村承包经营权登记发证的法律效力

目前,依法农村承包土地流转的具体方式包括转包、转让、交换和租赁。近年来,土地承包经营权抵押、入股等新的流转方式以及工商企业进入土地承包流转市场成为人们关注的焦点。现行法律对抵押和承包土地份额有严格的限制。《物权法》年第34条、《担保法》年第32条和《农村土地承包法》年第184条均规定,家庭承包以外取得的土地承包经营权可以抵押,家庭承包取得的土地承包经营权不可以抵押。《物权法》第49条和《农村土地承包法》第133条规定,通过家庭承包以外的其他方式取得的土地承包经营权可以成为股东,但没有规定家庭承包土地也可以成为股东。根据农业部颁布的《物权法》第42条和《农村土地承包法》第35条第4款的规定,目前以股份形式进行的土地转让仅限于承包土地的农民。从现有的法律框架来看,由于中央政策没有提倡工商企业的长期大规模租赁和农民承包土地的管理,因此对于工商企业进入流通市场时如何保护农民权益没有明确的法律规定。为了贯彻十八届三中全会精神,需要从法律层面解决以下问题:一是授予土地承包经营权抵押权。土地承包经营权作为农民最重要的财产权,如果作为抵押物,可以进一步丰富农民处置承包土地的权力,并在一定程度上拓宽农村信贷的供给渠道。承包土地是农民家庭的重要财产,更适合一般抵押。事实上,随着地租的逐年增加,全国农村土地的价值可能会更大。允许土地承包经营权抵押有利于资金回流到农业村,无疑将对促进农业发展和增加农民收入起到积极作用。必须及时修改《农村土地承包经营权流转管理办法》和《物权法》关于土地承包经营权不得抵押的规定,明确授予土地承包经营权抵押。土地承包权是农民在集体成员基础上取得的土地权利,不因土地使用主体的变化和土地使用方式的变化而发生变化。这是我国农村基本管理制度的基础。承包土地抵押权的设定应以经营权为客体。农民将承包土地经营权抵押给金融机构或其他债权人一段时间,不影响农民与集体承包的关系。农民到期后无法偿还抵押贷款债务,债权人也无法取代承包商成为集体的新成员。为了防止农民失去土地承包经营权并影响其基本生活,应明确界定承包土地抵押的有限条件,如规定农民只能抵押部分土地等。

二是规范土地承包经营权。中共十八届三中全会提出“允许农民以土地承包经营权投资农业产业化发展”。为了让土地承包经营权成为股东,突破现有的法律界限,有必要修改法律规定。有必要澄清和重申,农民只有购买土地股份才能从事农业生产。鼓励工商企业和农民建立密切的利益联系机制,共同带动农民增收。为了有效防范农民土地承包经营权带来的风险,在修改法律法规时,应当明确农民只能以土地承包经营权作为股份价格,规定公司关闭时,农民的土地承包经营权必须保留

三是建立健全工商企业租赁农民承包土地准入和监管制度。近年来,越来越多的工商企业租赁农村土地从事农业生产和经营。工商企业租赁土地对农业有利也有弊。积极方面,我们可以充分发挥资金、技术和管理优势,将现代生产要素和管理模式引入农业,改善农业生产条件,发展设施农业,提高农业现代化水平。然而,工商企业长期大规模租赁承包土地也引起了一些人的担忧,如加大“非农”甚至“非农”土地流转,挤压农民就业空间等。随着工商资本进入农业,参与农地经营规模的扩大,规范和避免弊端迫在眉睫。工商企业租赁农民承包的土地必须充分尊重农民的意愿。企业和农民应当依法独立、平等协商。不允许强制流转,土地的农业用途不得改变。相关法律应当制定相关规定或者条款,建立工商企业租赁农民承包耕地的准入和监管制度。对于工商资本租赁农户承包的土地超过一定规模需要进行资质审查。审查的重点是企业的经营范围、投资能力、技术资格、转让目的、转让期限、转让价格和支付方式。

3。依法加快农村集体土地征收制度改革土地制度存在诸多矛盾。最大的问题是征地范围太广,农民补偿标准明显偏低,农民利益受到严重损害。征地制度现已不可持续,《担保法》应尽快修订,为征地制度改革提供支持。

首先,从保护农民利益的角度来看,当务之急是改革现行的征地补偿方式。上届政府启动了《决定》第47条(征地补偿标准)的修订,但未能完成。这个问题不应该再拖了。它越拖农民的利益,损害就越大,社会冲突就越多。当前,要按照党的十八届三中全会的要求,坚持公平合理的补偿原则,“建立国家、集体和个人兼顾的土地增值收益分配机制,合理提高个人收入”,“确保农民公平分享土地增值收益”。我们应该尽力解决因补偿和安置标准低而造成的无地农民生活水平下降和长期生计不安全等问题。要改变“按土地原用途补偿”的原则和“补偿金额不能超过征地前三年平均年产值的30倍”的补偿标准。我们应该考虑土地的供求关系和区位因素,参照土地的市场价格,以各地区的价格作为确定补偿的基本依据。国务院应授权制定《土地管理法》。各地广泛实施的“土地储备和安置”为无地农民、从事开发经营的集体和新建企业提供土地支持。这是一种符合市场经济要求的重要补偿方式,对保障失地农民的长期生计起着重要作用。这应该得到促进和法律承认。

二是改革和完善征地程序,规范和限制政府征地行为。征地的审批、通知、公示、实施、补偿、安置、争议调解和裁决应当公开透明,农民有权知晓、参与、申诉和

等待“城市化”,但不依靠土地产权积极参与工业化和城市化进程。要严格界定公益性和商业性建设用地,逐步回归宪法规定的“国家为公共利益需要”的土地使用权基本原则。根据国际经验,“公共利益”可以定义为五种情况:(1)国防和外交的需要;(二)政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施的需求;(三)科技、教育、文化、卫生、体育、环境资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用事业等公用事业的需求。由政府组织和实施;(四)政府组织实施的保障性住房项目建设的需要;(五)法律、行政法规要求的其他公共利益。很难界定是否符合征地的“公共利益”,可以考虑采用听证的方式解决。要制定征地公益性清单,严格按照征地清单进行,逐步缩小征地范围。目前,《土地管理法》、《农村集体土地征收补偿条例》及其他涉及征地的人员尚未对此问题做出规定。因此,这些法律应明确界定征用土地的公益目的清单。

4。依法规范农村集体经营性建设用地流转

农村集体建设用地从土地性质和主体来看,包括公益设施和公益用地、经营性用地和农民宅基地三种类型。《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人需要建设用地,必须依法申请使用国有土地”。第63条规定:“农民集体所有的土地使用权不得转让、出让或出租用于非农建设。但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,除因破产、合并等情况依法转让土地使用权外”。可以看出,在现行法律框架下,农村集体建设用地不具备完整的商品属性,其权力受到严格限制。在符合规划和使用控制的前提下,集体建设用地和国有建设用地享有同等权力,建立与国有建设用地使用权权利制度相一致、与权力内容相联系的土地产权制度。集体经营建设用地应当允许平等进入市场。集体和农民可以直接分享土地增值收益,有利于充分释放现有集体建设用地的潜力,增加城市化的土地供给,实现双赢。集体土地不得出售、转让或出租用于非农建设的《物权法》条款应予修改。在符合规划和使用控制的前提下,可以通过购买、租赁、入股等方式直接使用集体建设用地。经营未开发成地块、占用集体建设用地的项目,不征收国有土地。为了工业化和城市化,土地开发项目,因为现有的基础设施,如道路和桥梁,以及公共福利项目,如学校,医院,博物馆,图书馆,公园和其他公共福利项目,以及商业项目,如工厂,商场,房地产等。由于土地征收往往无法满足纯粹的公益性要求,是否采用征收方式可以考虑通过听证等方式解决。可以设立一个过渡期,在此期间,城市新建设用地可以作为国有土地征用。同时,各地也应允许开展探索和试验,储备城镇集体建设用地。在逐步过渡之后,当最终条件成熟时,土地征用将仅限于“公共利益”。符合规划的经营性建设用地不再征收。农村集体土地可以直接进入一级市场。由此可见,改革的目标是建立统一的建设用地管理制度

造成集体资产损失的。农村集体建设用地流转收入应当归集体经济组织所有,主要用于发展生产、增加集体积累、集体福利和公益事业等。改善农民的生产和生活条件。改革和完善土地税制度,合理调整农村集体建设用地流转收入,将部分土地增值收益“返还”给社会。目前,《土地管理法》已有土地利用规划说明,但尚未制定相应的规定。土地利用规划管理越来越薄弱。随着集体建设用地流转和市场准入的改革,有必要依靠土地利用总体规划加快土地空间规划体系的建立和完善。要进一步加强土地利用规划管理和使用控制,防止因规划和使用差异造成的大量矛盾。深化征地制度改革,推进农村集体建设用地流转管理和市场改革统筹兼顾,同步研究、协调和推进,平衡各方利益,防止竞相降价,防止国家公共利益征地变得越来越困难,确保改革顺利进行。

5。依法保护农民的宅基地和房产权益“宅基地制度的目的是保护村里“有自己的家园”的村民的生活需要。农民宅基地具有“自由取得、自用、无限使用”的属性。法律法规明确规定,农村村民每户只能有一处宅基地。农民的房屋不得出售给城镇居民,城镇居民不得占用农民集体土地建房,不得为非法建造和购买的房屋出具土地使用证和产权证。在现行法律框架下,宅基地的赋权仅限于"占有"和"使用权",没有"处置权"和"收益权"。农村宅基地制度改革的目标是使宅基地使用权的赋予与一般用益物权同步,即包括处分权和返还权。宅基地转让限制的完全自由化不符合宅基地制度的目的和基本特征,也不利于保护农民集体其他成员的利益。如果宅基地使用权不受相应限制地自由流动,将导致大量财力雄厚的城市居民获得宅基地使用权,这必然会挤压农民集体其他成员的土地空间,增加他们获得宅基地的难度和成本,影响他们的合法权益。对宅基地转让限制的完全自由化很可能会鼓励土地投机。总的来说,现阶段完全解除宅基地流转的限制还不成熟。对宅基地使用权的转让采取审慎的态度是明智的选择。在坚持宅基地集体所有制和“一户一房”的前提下,应修改相关法律,规定宅基地不能抵押,给予宅基地使用权抵押,有条件、有限制地放开农民流转。在城镇有稳定工作和住房并已定居的农民工,或者其家庭已迁往城镇并享受城镇居民待遇的农民工,可以自愿退出宅基地并获得补偿。经县级人民政府同意,宅基地使用权人可以将建成的房屋转让给符合取得乡、县宅基地使用权条件的农民。房屋转让时,宅基地使用权应当一并转让。

目前,我国缺乏相对完整的农村宅基地和农民房地产法。为了使规则和法律得到遵守,有必要在认真研究和总结各地区宅基地管理做法的基础上,加快颁布专门的宅基地管理法。在立法模式和路径的选择上,更可行的方法是制定更全面的法规